2012年10月8日

科研经费管理北欧考察团

应芬兰、瑞典和丹麦等国家科技管理部门和相关单位的邀请，以科技部经费监管服务中心宋德正主任为团长，杜清海、邵世才和焦艳玲等为团员的科研经费管理考察团，于2012年9月17至24日对芬兰科学院、芬兰科技创新署、瑞典创新署、查尔摩斯大学和丹麦科技创新署等进行了访问考察。

地处北欧的芬兰、瑞典和丹麦等国家，尽管人口规模较小，却是世界公认的最具竞争力的国家，造就了NOKIA、ABB、VOLVO、Astra Zeneca等全球著名企业，在全球竞争力排行榜上，一直名列前茅。特别是芬兰，数次排名第一。同样，这些国家也是公认的创新型国家，政府重视科技和教育投入，科技发达，全社会R&D/GDP比值始终在3％以上，超过美国、日本、德国、以色列等科技强国，是研究创新型国家的典范，其科技经费管理也有其特点。现将考察情况总结如下。

一、芬兰的科研和经费管理情况

（一）芬兰的宏观科技管理

芬兰全国约有8万名科研人员，每1000人中就有21人从事科研工作，其比例高于任何一个国家。全国有16所大学和27所技术学院，每年有超过1600名博士研究生毕业。2011年R&D投入72亿欧元，其中企业投入占69％，全社会R&D/GDP达到3.73％，其中公共R&D/GDP达到1％。2012年政府R&D投入20亿欧元，比2011年减少0.55亿欧元。

芬兰的主要科技管理部门有芬兰科学院（Academy of Finland)和芬兰科技创新资助署( the Finnish Funding Agency for Technology and Innovation，简称Tekes）。前者隶属于芬兰教育科学和文化部，后者隶属于就业和经济部，两个机构都是独立的科技管理部门，在项目和经费管理方面拥有自主权。

（二）芬兰科学院的科研经费管理

1、部门职能和预算

芬兰科学院的职能是根据国家科学政策，对芬兰的基础研究和部分应用研究进行长期资助，目的是加强芬兰科研工作在国际上的地位，鼓励研究创新和新知识的传播，保持芬兰科研的多样性和不断更新的竞争能力，并促进芬兰科研在文化、社会福利和经济方面的广泛应用。因此，芬兰科学院是中央级科研经费资助机构，主要资助基础研究和部分应用研究，没有下属科研机构，类似我国的自然科学基金委。

2012年芬兰科学院的预算是3.2亿欧元，占政府R&D预算的16％。

2、科研经费的管理和分配

芬兰科学院的科研经费是通过下属4个研究理事会进行分配的，分别是自然科学和工程理事会、生物和环境理事会、健康理事会和文化与社会理事会，他们涵盖了所有的自然和社会科学领域。这些研究理事会根据同行专家的评议结果作出最终的立项决策及其资助金额。2011年，上述4个理事会的资助金额分别是1.11亿，0.62亿，0.7亿和0.73亿，占比分别是35％，20％，22％和23％，以自然科学和工程理事会获得的资助最多。

资助类型主要有三类：科研项目类、研究人员类、科研支撑类。该三类资助占2011年科学院资助金额的91％（53％，31％，7％），其他立项还有国际合作类（占8％）和其他类（占1％）。

科学院的所有资助申请是公开的、竞争性的，完全透明的。因为国家较小，科研人员之间都相互熟悉，因此，同行评议专家均为国际专家，避免了项目竞争的“小圈子”和人情关系等干扰因素。项目申请成功率一般在20％左右。

3、科研经费的管理

芬兰科学院资助的主要机构包括大专院校及其附属医院，研究所，其他科研机构，以及外国研究机构等。

在申请书中，要明确资金的用途，获得资助的主持人要承诺提供的信息真实完整，保证经费用于科研，及时报告经费使用情况；承担单位要进行承诺，单位要提供较好的研究条件和服务，保证经费专款专用，及时报告经费使用情况。

芬兰科学院对科研项目并非全额资助，最高资助总额的70％。项目立项后，先拨付10％的经费用于研究，4个月后由承担单位提交经费使用情况报告和账单，科学院根据经费支出情况再进行拨付，相当于报账制。承担单位每4个月要提交1次经费使用情况报告，每年还要提交年度使用情况报告，科学院要对提交的报告进行审查，发现问题要及时跟踪解决。项目结题后提交研究报告，超过100万欧元的项目要提交审计报告，经费如有节余，要收回。

（三）芬兰科技创新署（Tekes）的经费管理

1、Tekes的作用

Tekes是芬兰最主要的研究和科技发展的国立资助机构，2012年预算5.52亿欧元，占政府R&D支出的27.5％。Tekes主要资助工业研发项目，大学以及研究所项目，尤其鼓励具有高风险性和创新性的项目。Tekes协助公司寻求更好的发展方案，制定商业计划以及寻求更有价值和意义的研究。

Tekes的使命是通过科技创新促进芬兰工业和服务业的发展。同时，科技创新可以刺激经济，增加产品附加值和出口贸易，提高生产力，以及工作生活的质量，创造就业机会并改善社会福利系统。

Tekes是政府非营利机构，因此在协助企业，大学，研究机构的同时不会收取任何费用，也不涉及到任何知识产权方面的问题。

2、资金资助原则

Tekes主要为具有挑战性和创新性的研发项目提供资助。具体包括：新知识和技术，新产品，创意性工艺，服务和商业领域。所有申请项目基于项目本身的竞争性进行审批，优胜劣汰。

申请项目资助的可以是公司，大学，理工学院，研究机构，市政机构，市工商联以及在芬兰的其他组织机构。

在芬兰注册的外资公司也可以申请资金资助。在芬兰有研发活动的外资公司在没有芬兰合作伙伴的前提下，也可以申请Tekes的资金资助。但项目必须是对芬兰经济有促进作用的。

3、资助方式

Tekes根据申请项目的创新性和项目本身是否具有发展潜力而进行低息贷款或无偿资助。如果项目成功了，就要收回资金，如果失败了，就作为无偿资助。

Tekes从不单独资助一家企业，必须有其他渠道的资金共同投入。也不提前拨付经费，而是由企业先垫付资金开展研究，经过审计后再进行支付。

项目可以是国际合作项目，也可用于资助研究人员跨国研究所产生的费用。Tekes资助的项目涉及科技相关的所有领域。

4、申请项目的审批标准

项目审批是根据如下的原则进行的：

· 项目本身的潜力，可以发展成商业用途或其他用途

· 项目是否具有创新性，是否是新的技术或者知识

· 资源是否可被利用

· 项目合作是否能得以持续发展

· 项目是否能促进社会，人文以及环境发展

· 项目是否能有效利用Tekes资助的资金，或对Tekes专家小组的工作作出贡献

总体而言，Tekes对公司资助的50％到60％的资金会分配给中小企业。若大公司的项目希望得到资助，项目必须涉及到国内或国际研究社区，供应商，合作伙伴或客户，并且此项目能对芬兰经济社会发展产生巨大的影响。

5、运作流程

Tekes的服务涵盖跟创新相关所有的部门。客户可以是公司，大学，理工学院和研究机构，国家机构，市政府和市工商联以及其他在芬兰的组织。

资助的资金主要针对创新知识和技术的高风险性项目，如新产品，工艺，服务和商业概念。资金和项目是不可分割的，项目的最终成果也取决于资金的资助。所有项目的资助都是基于公平竞争的原则下进行的，这是整个芬兰对资助项目考虑的统一标准。

通过提供专家的咨询服务，Tekes鼓励公司和研究团体在研发和创新方面的发展，并不断壮大，走向国际化。

二、瑞典的科研和经费管理情况

瑞典具有悠久深厚的创新文化。融合了现代意识的瑞典，创新一直走在世界的前列。根据欧盟委员会一项关于创新力的研究报告，瑞典获评2007年全球最具创新力国家，创新表现得分超过美国、加拿大、日本和欧洲其他国家。瑞典在创新投入和经费管理方面，也具有自己的特色。为此，我们访问了作为资助机构的瑞典研究理事会以及作为承担单位的查尔摩斯大学。

（一）瑞典的科技投入和经费管理

1、瑞典的科技开发管理体系

瑞典科技创新体系由政府部门、国家研究理事会、基金组织等共同构成的。

（1）政府主管部门及资助管理机构:瑞典教研部是负责科研政策的主管部门，分配约50％的公共研发预算，同时负责大学发展；国防部负责国防研发政策的制定，负责分配国家约20％的研发预算；工贸部负责促进经济增长及创新政策，如产业发展、劳动就业、能源、空间、信息技术等方面，负责分配国家约15％的研发预算；环境部、卫生与社会事务部等其他各部负责各自领域内的研发政策和预算。

研发项目和经费的管理由各部所属的事业署承担，较为重要的机构有：瑞典创新局（VINNOVA）、国家空间委员会（SNSB）、瑞典能源署（STEM）、国家环保署（Naturvardsverket）等。

（2）研究理事会:研究理事会主要负责对基础研究的资助，它们通过基本的科学或学术标准，通过评审委员会对项目进行评估来分配研究经费。2001年，政府改革研究资助体系，新组建三个最重要的研究理事会，分别为：瑞典研究理事会（The Swedish Research Council），职能是向最高水平的基础研究提供资助；社会问题和劳动生活研究理事会(The Research Council for Social Issues and Working Life)，主要资助劳动生活、劳动力市场、社会与经济以及老人与儿童、残疾人、移民、伦理道德等方面的研究；环境、农业和社区规划研究理事会（The Research Council for the Environment, Agriculture and Community Planning），资助领域主要集中在农业、环境和生态可持续发展三大领域。

2、瑞典的研发管理和投入

瑞典十分重视科技创新，欧盟创新评测（EIS）的统计显示， 2003年以来瑞典综合创新能力居欧盟前列，其中研发投入（R&D）占GDP比例一直超过3％。目前，其科技投入强度仅次于芬兰，居世界第二位。

2010年，政府R&D预算总额达到295亿瑞典克朗（下同），其中，高等学校占46％，瑞典研究理事会占15％，瑞典创新署占7％，还有其他民口部门占20％，国防占7％。因此，瑞典研究理事会和创新署是瑞典最重要的研究开发资助管理机构。

在瑞典，不同的部门负责不同类型研发活动的管理。瑞典研究理事会等主要负责基础研究，瑞典战略研究基金会等主要负责战略性基础研究，瑞典创新署等则负责应用开发研究（见下表）。

研究类型	基础研究	战略性基础研究	应用开发
负责机构	l 瑞典研究理事会	l 瑞典战略研究基金会； l 瑞典工作生活和社会研究理事会； l 瑞典环境、农业和空间规划研究理事会	l 瑞典创新署； l 战略环境研究基金会等

在瑞典总额1120亿的R&D投入中，企业投入占66％，政府投入占27％，国外投入占12％，其余就是公共研究机构、私人非营利基金会等的投入。从执行部门看，企业支出了R&D投入的79％，高等学校支出了28％，国外政府机构支出了2.8％，其余由私人非营利基金会等支出。

3、瑞典研究理事会的作用

理事会有160名工作人员，由5个部门组成，分别是规划协调局、研究资助局、政策分析局、宣传交流局和行政管理局。

理事会的决策机构是9人构成的董事会，其中3人由政府任命，6人由高等学校的科研人员选举。理事会的审议机构是学科领域的科学理事会和委员会，其成员也由科研人员选举产生。还有同行评议专家组、其他委员会等为理事会服务。因此，瑞典研究理事会是一个小核心大网络的管理机构。

4、瑞典研究理事会的项目和经费管理

经费资助类型一般有：项目资助、研究岗位资助、研究工具和基础设施资助、国际合作资助等，其中最主要的是项目资助。

所有资助申请都是采用同行评议进行的。项目和设备等申请在4月份提交，6月－9月开始进行同行评议，10月－11月确定项目立项。项目一般研究期限是3年。

2012年，理事会收到了约5400个申请，申请成功率在20％。申请书中不要求有考核指标，主要看项目结束后有没有研究成果，这些研究成果会对以后的立项产生影响。

对于研究类项目，经费按月拨付，研究过程中若急需经费，不足部分则由单位垫付。项目经费开支灵活，但必须用于科研，可开支人员费。项目经费主要依靠承担单位进行管理，按照规定报告经费使用情况。理事会自己并不对项目经费进行审计，是由内部和外部的审计机构进行审计。

项目结束后，如经费有节余，则需要收回。但一般很少出现经费节余。

（二）查尔摩斯理工大学及其经费管理

1、学校概况

查尔摩斯理工大学是一所历史悠久的以理工为主的私立大学，是瑞典最好的工科大学，大约40％的瑞典工程和建筑类大学生均毕业于该校。该校由瑞典东印度公司总裁威廉·查尔摩斯于1829年捐款设立，1937年转为公立大学，1994年又转身为私立大学。目前由查尔摩斯基金会负责管理和运营，但享受与公立大学一样的国家经费拨款等待遇。

目前，该学校有17个学院，近2500名教职人员，近11000学生，大约有10%是瑞典以外的国际学生，他们来自世界各地前来攻读研究生和博士课程。目前学校每年的收入约在28亿瑞典克朗。作为一所国际性大学，该校与欧盟有大约140个合作研究项目，并与中国多所大学有学术联系和技术交流。

2、科研项目的管理

该学校与产业部门有着广泛的合作，其申请的国家项目也要求有企业的配套科研经费。科研项目申请方面，与国内基本一致，主要是申请瑞典国家级的科研项目，如瑞典创新署、瑞典研究理事会等的项目。

在申请科研项目时，要编写项目经费预算。项目支出由直接成本间接成本构成。间接成本原来有固定的比例规定，现在取消了。目前，瑞典科研项目间接成本的比例没有一个统一的计算方式，主要由课题负责人和承担单位在申请时根据实际需要提出。因为预算编写得非常详细。因此，同行专家在评审项目技术方案时，完全可以判断出预算编制是否合理。科研项目的支出主要有6个方面，薪资、消耗材料、差旅费用、实验室设备、通信交流费用以及管理费用等。

校方对项目提供的管理和服务主要时确保执行有关项目经费管理的法律法规等要求，制定学校的管理规则，提供支撑服务。同时，按照相关规定，及时报告经费执行情况，确保信息的真实完整，保证学校的信誉度和良好形象。学校有内部审计，向学校董事会负责，同时也要接受外部审计。

三、丹麦的科研和经费管理情况

丹麦负责科技和资助管理的部门主要是科研创新和高等教育部（The Ministry of Science, Innovation and Higher Education），该部下设三个独立的国家署负责相关业务。其中科技创新署（The Danish Agency for Science, Technology and Innovation）负责整个丹麦的科技和资助管理工作。访问考察团于9月24日对该署进行了访问，下面介绍该署对科研项目经费的管理情况。

（一）科技创新署的职能

随着公共研发资金投入的增加，丹麦于2006年重组了原来的丹麦研究署（Danish Research Agency），创立了科技创新署。该署的主要职能是负责制定丹麦的研究开发和创新政策，向研究开发活动提供资助经费，为该署负责管理的各科学研究理事会（the scientific research councils）提供支撑服务，并负责对其的监督；负责研究机构（知识中心）与商业和产业部门的交流合作，以及国际交流合作；负责协助申请欧盟项目。

目前，该署每年管理约6亿欧元的研发经费，支持约5000个项目。

（二）科技创新署的科研项目管理机制

丹麦科技创新署对科研项目和经费的管理是通过其管理的各科学研究理事会实现的。目前，负责项目管理的科学研究理事会有三个，分别是丹麦独立研究理事会（the Danish Council for Independent Research），丹麦战略研究理事会（the Danish Council for Strategic Research）和丹麦技术创新理事会（the Danish Council for Technology and Innovation）。三个理事会的支持重点各不相同，独立研究理事会只支持自由探索的基础研究，战略研究理事会负责支持具有国家目标导向的科学研究，而技术创新理事会负责具有经济意义的产业化项目的支持和管理。

这些理事会都是独立的机构，具有项目的决策权，但其秘书处都设在科技创新署的相关处室。而创新署主要是负责制定有关的科研资助政策和规章制度，并监督执行。

（三）科技经费管理方式

各理事会管理的项目均为竞争性项目，项目申请获得批准的比例只有20％，因此竞争激烈。因为竞争激烈，项目申请书编写的都比较详细，预算说明也非常细。项目支持的经费额度由理事会在发布指南时确定，并不进行预算评审，即一旦项目获得批准，就全额支持，并不进行核减。部分项目也要求配套，但一般不超过10％。

科研经费的监管完全以诚信为基础，根据有关单位的风险水平确定监管的力度。而诚信或风险水平的主要依据是以往的记录和遵守科研经费管理办法使用经费的情况。即经费拨付前要评估承担单位和科学家的经费管理风险，预算执行中要根据风险等级进行监管。总体上认为，国立大学、地区或大区承担单位、私营机构，其风险水平依次增大，其监管力度也依次提高。具体监管力度和区别见下表。

单位类型	经费拨付方式、节支经费	报告、审计
国立科研机构	l 经费低于300万克朗（约40万欧元），一次性拨付； l 允许节支经费。	l 提交年度报告； l 项目层面没有审计，由国家审计局对机构进行综合审计。
地方或大区承担单位	同上	l 提交详细的年度报告； l 超过25万克朗（3.4万欧元）的拨款需接受外部审计。
私营机构	l 经费低于10万克朗（1.3万欧元），一次性拨付；高于10万克朗，4年分期拨付； l 预留15％的经费，通过验收后再拨。	同上

尽管私营机构的监管力度相对较大，但综合来看，私营机构所受到的监督与政府机构相比，还是少得多。

项目验收后，经费如有节余，必须收回。

四、科研管理的体会和借鉴

1、政府决策专家管理的研发管理模式

目前看，世界上没有“最好的”“统一的”科技管理体系，只有适合各个国家特点的管理体系，其资源配置方式和经费资助管理也不相同。如芬兰，在基础研究方面主要依靠教育科学部下属的芬兰科学院负责管理；在应用开发方面，主要依靠就业经济部下属的科技创新署（Tekes）进行管理，并直接介入高风险的创新活动，而且手段方式多元化，建立了适合科技创新活动特点的资金管理体系。而丹麦则不同，国家的科技管理主要由科研创新和高等教育部下属的科技创新署负责管理，但其具体的业务工作则交由若干理事会负责，而秘书处都设在创新署。但不管科技管理体系怎么不同，在项目和经费的具体业务管理方面都依靠下属的相关理事会负责实施。

我国863计划和973计划的管理模式与此非常相似。如863计划各领域办公室相当于某技术领域的理事会，其秘书处设在科技部的相关司局，而下面的主题专家组相当于理事会下面专业化的科研工作委员会。973计划也是如此，计划专家顾问组相当于战略基础研究理事会，领域专家咨询组相当于科研工作委员会，其秘书处都设在科技部。

科技部正在进行的以技术领域为主线，打破计划类别，按照纵向一体化整体设计实施项目管理，避免了不同计划项目实施的“接力棒”模式。可在此基础上，以相关事业中心为主体，组建领域研究理事会，承担具体的业务和管理工作，其秘书处设在科技部机关。机关的主要职能是制定规划和规章制度，提供支撑服务，并负责监督执行。这种模式符合国际研发管理的趋势。

2、科研经费的规范化精细化管理

经过长期的探索和实践，特别是信息化手段的应用，目前的经费管理已完全进入信息化、智能化时代。经费管理的总体印象是简约、精细、有条不紊。在政策和规定方面，明确、可操作，更加人性化，特别是支出预算方面，没有非常严格限制的支出类别，只要与研发明显相关的内容都可以。为提高工作效率，实行分类管理，按照风险等级确定监管工作力度。承担单位则按照资助方的要求和单位的财务管理制度要求，提供支持、服务、管理等职能，并按时提交相关财务资料。

在这方面，我国的项目和经费管理方面还比较薄弱和粗放，可以借鉴国外成熟的经验。一是要特别重视项目和经费管理的信息化。应充分利用信息化手段加强过程管理，只有通过信息化才能实现精细化。二是主管部门要定期、及时发布有关政策和项目信息，承担单位要按时、及时提交相关材料，主管部门应及时分析并核实提交上来的材料，并将分析和核实结果与项目后续管理和经费拨付挂钩。三是要强化项目经费的精细化管理，研究制定节点拨款制度、单位垫支制度、企业配套到位制度、定期报告项目收支和节余制度、验收后余款拨付制度等，使财政经费安全、高效的政策导向落到实处。

3、科研管理依托强大的社会信用体系

经过数十年的发展和完善，依托良好的社会环境和信用体系，国外的科研项目和经费管理已建立了诚信为本的模式。一是相关国家特别重视科研诚信和科研道德制度建设，对承担单位和科研人员的相关行为进行约束。二是公开透明制度，所有项目申请、立项、预算、过程管理、成果、违反规章制度等信息，只要不涉及国家秘密和商业秘密，都向社会公开，让科研项目在阳光下运行。三是加大处罚力度，提高违规违法成本。制定详细的可操作的管理制定，并严格执行。同时，为提高管理工作效率，节余工作成本，普遍实现分类监管，提高监管工作的针对性。对项目和经费的管理，主要依靠承担单位和科学家个人的信用，而不是依靠高强度和频繁的监督，一旦失信，则无立足之地。

（业务一处 邵世才整理）